Zarusskiy.Org – История вопроса

07.08.2008

Специально для Януковича и Симоненко: учитесь у русскоязычных латвийских депутатов

Специально для Януковича и Симоненко: учитесь у русскоязычных латвийских депутатов

Решение Конституционного суда Латвийской Республики по делу № 2003-02-0106

г.Рига, 5 июня 2003 года

Именем Латвийской Республики

Конституционный суд Латвийской республики в составе Председателя сессии Суда Айварса Эндзиньша, судей Юриса Елагинса, Романса Апситиса, Илмы Чепане, Андрейса Лепсе, Илзе Скултане и Аниты Ушацки в соответствии со статьей 85, статьями 16 (части 1 и 6), 17 (абзац 1 части 3) и 28-1 Конституции Латвийской Республики на основании конституционной жалобы двадцати четырех депутатов Саэйма 8-го созыва – Бориса Цилевича, Яниса Юрканса, Яниса Урбановича, Николая Кабанова, Павла Максимова, Ивана Рыбакова, Дайниса Турлайса, Валерия Карпушкина, Владимира Бузаева, Анатолия Мацкевича, Андрея Толмачева, Сергея Федорова, Вячеслава Степаненко, Мартиянса Бекасова, Алексея Видаускиса, Олега Денисова, Александра Голубова, Юрия Соколова, Валерия Агешина, Якова Плинера, Виталия Орлова, Андрея Алексеева, Андрея Клементьева и Александра Барташевича, ведя письменный протокол разбирательства рассмотрело дело:

«О соответствии Статьи 19 (пункта 5) закона «О радио и телевидении» статьям 89, 91, 100 и 144 Конституции Латвийской Республики, а также Статьям 10 и 14 (в связи со статьей 10) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Статьям 19 и 27 Международного пакта о гражданских и политических правах».

Вводная часть

1. 24 августа 1995 года Латвийский парламент принял закон «О радио и телевидении». Закон определяет порядок формирования, регистрации, эксплуатации и надзора за электронными масс-медиа, находящимися под юрисдикцией Латвии.

Глава III этого закона объединяет положения, касающиеся создания, распространения программ – в том числе, требования к языку теле- и радиопрограмм. Первоначально пункт 5 статьи 19 закона «О радио и телевидении» гласил, что в созданной вещательной организацией программе объем эфирного времени на иностранных языках не должен превышать 30% общего объема эфирного времени в течение месяца. 30 октября 1997 года парламент республики принял дополнения к этой статье, согласно которым доля вещания на иностранных языках не должна превышать 30% общего объема вещания за 24 часа.

В октябре 1998 года Сейм вновь вернулся к статье 19 закона «О радио и телевидении», пятая часть этой статьи вновь была изменена. С 28 ноября 1998 года «доля программ на иностранных языках, созданных вещательной организацией, не должна превышать 25% общего объема вещания за 24 часа».

Декларацией Верховного совета от 4 мая 1990 года «О присоединении Латвии к международным правовым актам, касающимся прав человека», Латвия присоединилась к Международному пакту о гражданских и политических правах ООН от 16 декабря 1966 года. Пакт вступил в силу на территории Латвии 14 июля 1992 года.

Статья 19 Пакта устанавливает, что каждый имеет право беспрепятственно придерживаться собственных мнений. Согласно этой статье, право на свободное выражение своего мнения включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Это право может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

a) для уважения прав и репутации других лиц;

b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

В свою очередь, статья 27 Пакта гласит, что в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком.

4 июне 1997 года Сейм Латвии ратифицировал Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. В Латвии Конвенция вступила в силу 13 июня 1997 года.

Как и Пакт, Конвенция закрепляет право каждого на свободу самовыражения, включая свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (статья 10). В статье также есть оговорка, согласно которой статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

Статья 10 Конвенции (вторая часть) перечисляет причины, по которым реализация принципа свободы самовыражения может быть подвергнута ограничениям. Она предусматривает, что осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

В свою очередь, статья 14 Конвенции гласит, что пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

2. Заявители – 24 депутата Сейма – требуют оценить соответствие оспариваемой правовой нормы:

1) статьям 89, 94, 100 и 114 Конституции Латвии;

2) статьям 10 и 14 Конвенции;

3) статьям 19 и 27 Соглашения.

Заявители требуют признать оспариваемую норму недействительной и не имеющей юридической силы с момента ее принятия.

Они указывают на то, что частные вещательные организации, которые были созданы в Латвии, попадают под действие положения о 25% ограничении, и таким образом, можно сделать вывод, что оспариваемая норма опровергает право создавать частные организации, заниматься вещанием программ на языках национальных меньшинств. По их мнению, это является дискриминацией личных прав на основе языка и таким образом существенно ограничивает право получать и распространять информацию на языках национальных меньшинств.

Заявители указывают на то, что статья 100 Конституции республики определяет право каждого на свободу самовыражения, которая включает право свободно получать, хранить и распространять информацию, также включая право представителя этнического меньшинства на свободу самовыражения. Кроме того, статья 91 Конституции определяет, что права человека должны соблюдаться без какой-либо дискриминации. Право на свободу самовыражения определено также статьей 10 Конвенции и статьей 19 Пакта, в свою очередь, статья 14 Конвенции указывает на то, что свобода самовыражения должна быть гарантирована без дискриминации.

Заявители подчеркивают, что люди, принадлежащие к этническим меньшинствам, имеют право сохранять и развивать свой язык (статья 114 Конституции). Кроме того, защита прав этнических меньшинств также закреплена в статье 27 Пакта.

3. Сейм в своем письменном ответе Конституционному суду указывает на то, что ограничения, перечисленные в оспариваемой норме, не противоречат статьям 89, 91, 100 и 114 Конституции Латвии, статьям 10 и 14 (в связи со статьей 10) Конвенции, статьям 19 и 27 Пакта. Сейм просит признать жалобу необоснованной и отменить ее. В письменном ответе Сейм выражает точку зрения, согласно которой первая часть Статья 10 Конвенции не ограничивает право государства требовать лицензирования радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий, выражена в письменном ответе, следовательно, Конвенция предусматривает, что государство может подчинять вещательные права некоторым ограничениям.

Сейм обосновывает свою точку зрения соразмерностью: государство может огранивать права, если ограничения установлены законом, имеют легитимную цель и необходимы в демократическом обществе. Оценивая ряд постановлений Европейского суда по правам человека, Сейм пришел к выводу, что государство имеет право накладывать ограничения на вещание и не выдавать лицензии организациям, не отвечающим требованиям закона.

В письменном ответе подчеркивается, что легитимной целью указанной нормы было сохранить использование латышского языка как государственного в общественной сфере. В доказательство своей точки зрения, Сейм приводит исторические аргументы, а именно: во время дебатов над оспариваемой нормой, подчеркивалось, что основная причина введения этой нормы – создать ситуацию, при которой вещательные организации, вещающие на территории Латвии, уважают государственный язык, но в то же время дать им возможность вещания также и на других языках.

Оспариваемая норма не отрицает возможности для этнических меньшинств формировать вещательные организации, но служит обеспечению ситуации, при которой вещание идет как на государственном языке, так и на языке этнического меньшинства. Саэйм указывает на то, что, в соответствии с законом «О государственном языке» любой иной язык, кроме ливского языка, считается иностранным. Таким образом, оспариваемая норма относится не только к языкам этнических меньшинств, но и к любому иностранному языку, следовательно, норма не является дискриминирующей по отношению к этническим меньшинствам, поскольку ограничение касается любого иностранного языка.

В письменном ответе подчеркивается, что правовые нормы, касающиеся прав этнических меньшинств сохранять и развивать их язык, содержащиеся в статье 114 Конституции Латвии и статье 27 Пакта, не возлагают на государство обязанности гарантировать неограниченное использование языка этнических меньшинств в общественном секторе. По мнению парламента, государство обязано создать ситуацию, чтобы вышеназванное право реализовывалось и было защищено от посягательств.

Заключительная часть

1. Свобода самовыражения принадлежит к так называемым правам человека первого поколения и является одним из неотъемлемых фундаментальных прав человека. Оно – более, чем любое другое право человека – символизирует взаимную зависимость гражданских и политических прав, поскольку свобода относится как к сфере гражданских, так и политических прав.

Свобода самовыражения охватывает широкий спектр и включает в себя два аспекта: частный и общественный. Частный аспект свободы самовыражения означает, что любой человек имеет право на свою точку зрения и право придерживаться ее, как и высказывать ее. Свобода самовыражения является одним из основных предпосылок для создания общества, которое основано на взаимном уважении. Таким образом, право свободы самовыражения тесно связано с такими важными правами, как право человека на частную жизнь, которое предусматривает защиту против любого вмешательства. (см. Manfred Nowak. UN Covenant on Civil and Political Rights. (Манфред Новак. Договор ООН о гражданских и политических правах.) CCPR Commentary. Publisher N.P.Engel, Kehl, Strasbourg, Arlington, 1993, p. 336)

В свою очередь, общественный аспект свободы самовыражения отражает право каждого свободно получать информацию и распространять свои воззрения любым способом: устно, письменно, визуально, при помощи искусства и т.д. Средства массовой информации – радио и телевидение – также являются способами получения и передачи информации.

Европейский суд по правам человека в своем постановлении «Autronic AG» против Швейцарии сделал вывод, что статья 10 Конвенции относится к любому, как физическому, так и к юридическому лицу. Кроме того, Суд неоднократно констатировал, что указанная статья должна применяться также и к коммерческим корпорациям (см. постановление Европейского суда по правам человека от 24 октября 1991 года по делу «Sunday Times» против Соединенного Королевства; от 22 февраля 1990 года по делу «Groppera Radio AG» и другие против Швейцарии; от 25 октября 1989 года по делу «Markt Intern Verlag GmbH» и Клаус Берман против ФРГ; от 1 апреля 1989 года по делу «Autronic AG» против Швейцарии).

Первое предложение статьи 100 Конституции Латвии гласит, что «каждый имеет право на свободу самовыражения, которая включает свободу получать, хранить и распространять информацию и выражать свое мнение». Содержание этой статьи Конституции близко к содержанию статьи 19 Пакта и статьи 10 Конвенции.

Статья 100 Конституции Латвии сформулирована лаконично. Она закрепляет право каждого на свободу самовыражения, но не определяет способ реализации этого права. Конституция прямо не предусматривает свободы массовой информации. Термин «свобода массовой информации» сформулирован в законе «О печати и других СМИ», статья 1 которого определяет, что «в Латвийской Республике любое лицо, любые группы лиц, органы государственных учреждений и предприятий и организаций всех видов имеют право свободно выражать свои взгляды и мнения, распространять сообщения в печати и других средствах массовой информации, получать при их посредничестве информацию по любому интересующему их вопросу общественной жизни».

Самое полное определение термина «свобода самовыражения» содержится в статье 19 Пакта: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору». То же следует из статьи 10 Конвенции и анализа выводов постановлений Европейского суда по правам человека.

Таким образом, термин «свобода самовыражения», включенный в статью 100 Конституции, также включает понятие «свободы массовой информации».

Хотя право на свободу самовыражения считается одним из основных прав человека, поскольку затрагивает все остальные права человека, оно не абсолютно. Как Конституция, так и перечисленные международные инструменты по правам человека допускают ограничения этого права. Конвенция и пакт содержат обширный список допустимых ограничений. Правовая литература подчеркивает, что государство может выработать ограничения свободы самовыражения в случаях, когда право человека на свободу самовыражения может затронуть права других лиц, так же как и в случаях, если свобода самовыражения создает ясную и определенную угрозу обществу.

Конституционный суд в нескольких своих решениях (23.04.2003 – дело номер 2002-20-0103; 23.09.2002 – дело номер 2002-08-01; 30.08.2000 – дело номер 200-03-01) пришел к выводу, что при определенных обстоятельствах государство пользуется правом ограничения основных прав, гарантированных Конституцией. Основные права могут быть ограничены в случаях, предусмотренных Конституцией, с целью защитить интересы общества, и если соблюден принцип соразмерности.

Это означает, что ограничение права свободы самовыражения должно сообразовываться со следующими требованиями:

а) должно быть обусловлено законом;

б) должно быть оправдано легитимной целью, которой хочет достичь государство, накладывая ограничение;

в) должно быть соразмерно цели.

2. Поскольку оспариваемая норма, в которой содержится ограничение основного права человека, была введена законом, утвержденным Сеймом, и который был опубликован в соответствии с процедурой, описанной законом, и является действующим, Суд считает, что нет сомнения в том, что ограничения обусловлены законом.

3. Согласно статье 116 Конституции, свобода самовыражения может быть ограничена в случаях, установленных законом с целью достижения любой из предусмотренных легитимных целей: чтобы защитить права других людей, государственный строй, общественную безопасность, благополучие и мораль.

В письменном ответе Сейм указывает, что легитимной целью этого ограничения было увеличить влияние латышского языка в культурной среде Латвии и ускорить общественную интеграцию.

Чтобы убедиться в том, имеет ли оспариваемая норма, которая устанавливает масштаб использования иностранных языков, легитимные цели, нужно принять во внимание несколько фактов. К примеру, тот факт, что статья 4 Конституции гласит, что латышский язык – официальный язык Латвийской Республики; что статус государственного языка зафиксирован в Конституции только недавно – 15 октября 1998 года; что с 1940 по 1990 в связи с историческими обстоятельствами использование латышского языка заметно уменьшилось; что в настоящий момент чрезвычайно важно защитить латышский язык и его дальнейшее использование.

Одной из легитимных целей, определенных статьей 116 Конституции, которая разрешает ограничение свободы самовыражения, является благополучие общества. Наряду с материальными аспектами, понятие «благополучие общества» включает в себя также нематериальные аспекты, которые необходимы для существования гармонизированного общества. «Деятельность государства, направленная на сохранение доминирования латышского языка» может считаться одним из нематериальных аспектов (см. Levits E.The Main Issues of Approximation of Human Rights in Latvia// Human Rights in the World and in Latvia. Riga, 2000, p.287).

Рост влияния латышского языка ускорит процесс общественной интеграции и сохранит гармоничное функционирование общества, и это является необходимым условием общественного благосостояния.

Конституционный суд ранее уже выносил решения, что «ограничение сфер использования латышского языка как государственного языка на территории государства должно рассматриваться как угроза демократической системе, и таким образом, – частная жизнь лица ограничивается с целью защитить право других жителей Латвии использовать латышский язык свободно на всей территории Латвии и защитить демократическую государственную систему» (см. решение Конституционного суда от 21 декабря 2001 года по делу № 2001-04-0103).

Таким образом, текст об ограничении свободы самовыражения, содержащийся в оспариваемой норме, имеет легитимные цели.

4. В соответствии со статьей 4 Конституции, латышский язык является официальным языком Латвийской Республики. Статья 16 государственного закона «О государственном языке» гласит, что «язык вещания средств массовой информации определяется законом «О радио и телевидении». Пятая часть статьи 19 закона «О радио и телевидении» содержит оспариваемую норму, согласно которой пропорция программ на иностранных языках в эфире вещателя не должна превышать 25% эфирного времени вещателя за 24 часа. В свою очередь, в соответствии со статьей 5 закона «О государственном языке», любой язык, кроме латышского языка, используемый на территории Латвийской Республики, должен считаться иностранным. И термин «иностранный язык» должен применяться и к оспариваемой норме.

Чтобы оценить, являются ли ограничения свободы прессы, содержащиеся в оспариваемой норме, необходимыми в демократическом обществе и могут ли они использоваться для достижения легитимных целей, нужно объяснить, был ли нарушен какой-то аспект прав человека. Это значит, нужно проверить, являются ли ограничения социально необходимыми и пропорциональными.

4.1. Каждый имеет право заниматься коммерческой деятельностью, а также право создавать коммерческие вещательные организации. Одним из основных факторов существования вещательной организации является возможность продажи рекламного времени. В настоящее время оспариваемая норма запрещает коммерческим вещательным организациям включать в программы рекламные объявления на иностранных языках за исключением случаев, когда в противном случае по финансовым причинам не ставится под угрозу их существование. В то же время, ограничения не относятся к кабельному телевидению, спутниковому телевидению, спутниковому радио и печатной прессе.

Сейм дополнял оспариваемую норму трижды, каждый раз уменьшая объем эфирного времени, допустимый для вещания на иностранных языках. Из стенограмм заседаний Сейма видно, что как во время принятия закона «О радио и телевидении» в 1995 году, так и позже, когда в парламенте разгорелись жаркие дебаты по вопросу о поправках в оспариваемую норму, точки зрения депутатов Сейма были различными.

Уже 14 июня 1995 года, когда закон «О радио и телевидении» рассматривался во втором чтении, депутат Илга Крейтузе (Ilga Kreituse) объяснила свою точку зрения: «Государственное радио должно быть отделено от частных организаций… если мы думаем о частном радио, о частных вещательных организациях, мы должны помнить, что они – частные, что они существуют на свои собственные деньги, и, ограничивая их эфирное время, мы вступаем в конфликт с отношениями на свободном рынке» (Стенограмма заседания Сейма от 14.06.1995).

Введение в закон оспариваемой нормы не привело ни к более распространенному использованию государственного языка, ни к более интенсивной интеграции. Результаты исследования, приобщенного к материалам дела, доказывают, что если, из-за языковых ограничений жители страны не пользуются услугами местных вещательных организаций, они выбирают услуги вещательных организаций других стран, в большинстве случаев – российские телевизионные каналы. По сравнению с ситуацией в 1997 году, в 2000-м аудитория российских телеканалов значительно выросла (среди неграждан), поскольку три четверти неграждан регулярно смотрят российские телепрограммы (см. материалы дела, с. 258).

Таким образом, ограничение использования языка, включенное в оспариваемую норму, не может рассматриваться, как социально необходимое в демократическом обществе.

4.2. В 2003 году Национальный Совет радио и телевидения (в дальнейшем – Совет), который наблюдает за деятельностью масс-медиа в Латвийской Республике, разработал Национальную концепцию модернизации латвийских электронных СМИ на 2003-2005 годы. Среди прочего, Совет призывает обратить внимание на тот факт, что необходима дискуссия о привлечении внимания иностранной аудитории к информационному пространству Латвии. В разработанной концепции Совет указывает на то, что необходимо оценить ограничение свободы самовыражения, заключенное в пятой части статьи 19 закона «О радио и телевидении», и делает вывод, что к этой статье закона должны быть выработаны дополнения.

Совет считает, что решение этой проблемы станет злободневным по двум причинам: 1) некоторые вещательные организации привлекали внимание Совета к тому факту, что ограничение использования иностранных языков препятствует развитию радио- и телевизионных организаций; 2) потенциальная ратификация Рамочной Конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств Сеймом вступит в противоречие с законом «О радио и телевидении»: статья 9 Конвенции о защите национальных меньшинств предусматривает право национальных меньшинств получать и распространять информацию и идеи на языке меньшинства без какого-либо вмешательства со стороны государственных властей. А это противоречит ограничениям, содержащимся в пятой части статьи 19 закона «О радио и телевидении».

Таким образом, этот тезис, включенный в Национальную концепцию, подтверждает тот факт, что по мнению Совета, оспариваемую норму следует дополнить, и непропорциональные ограничения на использование иностранных языков должны быть сняты.

Первая часть статьи 10 Конвенции не запрещает государству предусмотреть лицензирование радио- и телевещания. Европейский суд по правам человека в своем постановлении по делу Радио ABC против Австрии подтвердил, что его целью было объяснить, что государство может регулировать процедуру радиовещания на своей территории посредством лицензирования, особенно технические аспекты вещания. Технические аспекты важны, но решение выдать лицензию либо отказать в ее выдаче может основываться на других причинах, как то: особенности и цели вещательной организации, ее потенциальная аудитория на национальном, региональном или местном уровне, ее региональный или местный уровень, право на специфическую аудиторию и обязательства, вытекающие из международных правовых актов» (см. Европейский суд по правам человека, постановление от 20 октября 1997 г. по делу «Radio ABC v. Austria»).

Таким образом, лицензирование радио- и телевизионного вещания включает в себя несколько аспектов.

Выдача лицензий на радио- и телевещание не должна создавать непропорциональных ограничений основных прав человека и, среди них – свободы самовыражения. Чтобы обеспечить расширение сферы влияния латышского языка в электронных масс-медиа, могут использоваться лишь те средства, которые соответствуют этому требованию. К примеру, среди критериев выдачи лицензий частным вещательным организациям, наряду с другими, могло бы быть количество компаний, вещающих на иностранных языках, предлагаемые ими программы, которые способствуют общественной интеграции, и др. критерии.

Бывшее министерство Эстонии по делам национальностей отмечало, что компании, выпускающие в эфир программы на иностранных языках, стимулировали процесс интеграции в Эстонии. Включая в свои программы многообразную информацию, они обеспечивали универсальную способность разобраться в сущности процесса интеграции. Кроме того, программы этих вещательных организаций служили местом дискуссий на темы интеграции (см. Katrina Saksa. Public Broadcasting Organizations and Public Integration in Estonia //www.politika.lv, 25.11.2002).

Это свидетельствует о том, что есть возможность достигнуть передовых целей другими средствами, которые ограничивают права человека в меньшей степени.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что ограничения на использование языка, которые содержатся в оспариваемой норме, не могут рассматриваться как необходимые и пропорциональные в демократическом обществе.

5. Поскольку оспариваемая норма не соответствует одной из статей Конституции, а именно – статье 100, то нет необходимости оценивать ее соответствие другим статьям Конституции – 89, 91 и 114.

Резолютивная часть

Основываясь на статьях 30-32 закона о Конституционном суде, Конституционный суд постановил:

объявить пятую часть статьи 19 закона «О радио и телевидении» не соответствующей статье 100 Конституции Латвии и потерявшей законную силу с момента опубликования решения суда.

Решение вступает в силу с момента опубликования. Решение окончательное и обжалованию не подлежит.

Председательствующий на сессии суда

Айварс Энзиньш (Aivars Endzins)

(Перевод с латышского)

Институт проблем информационного права

© 2008, Zarusskiy.Org

Постоянный адрес статьи: http://zarusskiy.org/history/2008/08/07/ian_simon/